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【摘要】：2023年7月习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“要持续深入打好污染防治攻坚战，坚持依法治污”，对于持续改善生态环境质量、全面推进美丽中国建设意义重大。要全面贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，在立法、执法、守法和党内法规建设等方面共同发力：要推动环境污染防治领域法律法规制定和修订，不断完善相关法律制度和生态环境标准；要推进环境执法协调联动，强化环境执法监督，加强环境执法队伍建设；要强化全民守法意识，推进生态环境领域普法宣传工作，依法保障公民的知情权和监督权；要促进党内法规与环境法律的衔接和协调，加强环境保护督察，促进党政领导干部责任落实，为打好污染防治攻坚战提供有力法治保障。

【关键词】：习近平生态文明思想；习近平法治思想；全国生态环境保护大会；依法治污；污染防治攻坚战

2023年7月17日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“要持续深入打好污染防治攻坚战，坚持精准治污、科学治污、依法治污；要健全美丽中国建设保障体系，打好法治、市场、科技、政策‘组合拳’；要强化法治保障。”^[1]习近平总书记关于强化环境法治的重要讲话精神，为全面推进美丽中国建设提供了方向指引和根本遵循。

2023年 18期

习近平总书记历来高度重视法治对于保护生态环境、打好污染防治攻坚战的保障作用。把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道，是习近平生态文明思想的重要内容，也是习近平法治思想的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记针对依法治污作出一系列重要指示和工作部署。

2013年5月，习近平总书记在主持中共中央政治局第六次集体学习时强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”^[2]2014年10月，习近平总书记在党的十八届四中全会第一次全体会议上对生态环境保护立法工作给予了高度肯定，指出“我们组织修订与环境保护有关的法律法规，在环境保护、环境监管、环境执法上添了一些硬招”^[3]。2015年9月，习近平总书记亲自主持审定了《生态文明体制改革总体方案》，该方案确立了生态文明基本法律制度，构建起生态文明制度体系。2016年12月，习近平总书记对生态文明建设作出重要指示：“要尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”^[4]2017年5月，习近平总书记在主持中央政治局第四十一次集体学习时强调：“建设生态文明，重在建章立制；要完善法律体系，以法治理念、法治方式推动生态文明建设。”^[5]

在不断探索的过程中，以习近平同志为核心的党中央进一步将最严格制度、最严密法治作为新时代加强生态文明建设的重要保障。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，必须“实行最严格的生态环境保护制度，建设美丽中国。”^[6]2018年5月，全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想。习近平总书记强调：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”^[7]随后，第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议公布《关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，该决议对打好污染防治攻坚战发挥了重要的指导作用。2020年11月，中央全面依法治国工作会议确立了习近平法治思想。习近平总书记在大会上明确指出：“要积极推进生态文明等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”^[8]2021年4月，习近平总书记在主持中央政治局第二十九次集体学习时强调：“要强化绿色发展法律和政策保障。”^[9]2021年11月，中共中央、国务院发布了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，该意见以习近平生态文明思想为指导，坚持依法治污方针，以更严标准、更高要求打好污染防治攻坚战。从“十三五”坚决打好污染防治攻坚战，到“十四五”深入打好污染防治攻坚战，从“坚决”到“深入”，意味着解决污染防治触及的矛盾层次更深，更需要坚持用法律的武器治理环境污染，用法治的力量保护生态环境。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“深入推进环境污染防治，坚持精准治污、科学治污、依法治污。”^[10]

习近平总书记的上述重要指示精神，充分体现了坚持运用法治思维和法治方式解决生态文明建设中存在的突出问题，是习近平法治思想在打好污染防治攻坚战中的实践深化和科学运用^[11]，是加强生态文明建设的重要遵循，为有效治污指明了前进方向。

2023年 18期

完善环境立法为打好污染防治

攻坚战奠定法律基础

狭义的立法，是指最高国家权力机关依照法定职权和程序制定规范性法律文件的活动。广义的立法，是指所有拥有立法权的国家机关依据法定职权并通过法定程序制定法律、法规和规章的活动^[12]。在整个法治体系中，立法具有基础性、前提性的重要作用。党的十八大以来，我国高度重视环境立法工作，这个时期是新中国成立以来我国环境立法成就最为显著的时期。一大批防治污染和生态破坏的法律法规的出台和修订，对防治环境污染和改善生态环境发挥了十分重要的作用。但在一定程度上还存在法律法规制定修订不及时、一些关键领域存在法律空白等问题，需要立法机关和有关部门高度重视，并尽快加以解决。

习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上强调：“要不断深化对生态文明建设规律的认识，形成新时代中国特色社会主义生态文明思想，实现由实践探索到科学理论指导的重大转变；要强化法治保障，统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制修订，实施最严格的地上地下、陆海统筹、区域联动的生态环境治理制度，全面实行排污许可制。”^[13]为贯彻习近平总书记重要讲话精神，进一步做好环境立法工作，建议从以下三方面着手，为打好污染防治攻坚战奠定坚实的法律基础。

目前，我国环境污染防治领域的法律法规在一定程度上还存在修订不及时的情况，为此，一是要积极推进环境污染防治领域立法。根据全国人大常委会2023年度立法工作计划，要加快海洋环境保护法等法律的修订进程，并推动生态环境损害赔偿、电磁辐射污染防治等领域立法。二是要积极推动环境保护行政法规制定修订。在消耗臭氧层物质管理、危险废物管理、有毒有害化学物质管理等存在严重环境风险的领域，要重点强化相关行政法规的制定修订工作。同时，要强化环境违法行为的法律责任，大幅度提高其违法成本。三是要积极推进污染防治法律法规配套规章的制定修订。适时清理环境行政处罚、污染源自动监控等领域的规章和规范性文件，全面落实行政规范性文件合法性审核机制。

污染防治法律制度是指国家为预防和治理环境污染而建立的一系列法律制度的总称，它是对预防和治理环境污染各项工作的法定化和制度化。为健全污染防治法律制度，建议从以下方面着手。一是要健全排污许可法律制度。构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，推动排污许可与环境影响评价、污染物排放总量控制等相关制度相衔接；构建一证式管理模式，对多介质、多污染物协同防控；加强证后监管，对排污单位日常排污行为进行严格管理，开展排污许可证后管理专项检查，严厉打击无证排污、不按证排污等各类违法行为。二是要完善环境影响评价法律制度。改进环境影响评价审批机制，明确环境影响评价审批主体，严格落实项目环评审批“一票否决”制；加强环评事中、事后监管，严厉打击“未批先建”、弄虚作假等违法行为，落实相关主体责任；完善环境影响后评价制度，更好地发挥环评制度的预防功能^[13]。三是要健全环境污染防治区域联动的法律制度。一些环境污染的防治工作涉及区域众多，协调难度很大，对于这些问题的解决，需要在立法层面明确联防联控的责任主体和责任分工，在跨界联合监测、联合执法、信息共享等方面形成监管合力。

生态环境标准是落实环境保护法律法规的重要手段，也是推进依法治污的重要技术支撑。截至2023年3月，我国现行的国家生态环境标准达到2331项，覆盖各类环境要素和管理领域^[14]。为更好地发挥生态环境标准的规范和保障作用，一是要完善国家生态环境标准体系。包括推进农药等行业污染物排放标准制定修订，完善重点行业污染物排放标准体系；推进重点污染物和新污染物监测标准规范、海洋倾废环境监管相关技术规范制定修订。二是要推进地方生态环境法规标准制定修订工作，提升地方依法治污水平。有环境标准制定权的地方，应当根据当地污染治理和环境质量改善要求，积极推动地方环境质量标准制定。

2023年 18期

强化环境执法为打好污染防治

攻坚战提供利器

所谓环境执法，一般是指环境保护执法机关依照行政执法程序及有关法律、法规的规定，对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政行为。高效严格的环境执法体系，是打好污染防治攻坚战、实现高水平生态环境保护的“利器”。党的十八大以来，各级生态环境部门高度重视环境执法工作，执法手段不断丰富、执法力度不断强化、执法行为不断规范，为保证环境法的实施发挥了重要作用，但仍然存在执法效能不高、执法监督不到位等问题，需要着力解决。

习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上强调：“要保持严的基调，深入开展执法监管，严厉打击生态环境违法行为。”^[1]为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，进一步做好环境执法工作，建议从以下几方面着手。

推进环境执法协调联动

环境污染的范围广、跨地域性强，传统行政执法手段有时无法满足防治环境污染的需求。因此，建议推进环境执法跨区域、跨领域的协调联动。一方面，推进环境执法的跨区域协调联动，探索建立跨区域机构，对其行政主体地位予以明确，并给予经费、人员、基础设施等方面的保障。同时，建立健全跨区域联席会商、信息共享等机制，保证区域之间作出的环境行政决策公开、透明^[15]。另一方面，推进环境执法的跨领域协调联动，对不同部门之间的环境行政职权配置予以整合，全面厘清生态环境主管部门与其他部门的监管职责和执法边界。同时，对部门联席会议制度予以优化，降低部门之间的协调成本，从而高效地开展执法协同工作^[16]。

强化环境执法监督

为保障环境行政法律规范正确实施，促进环境执法人员依法行政，应当强化环境执法监督。一是要完善顶层制度设计，强化监督机制建设。加快出台环境执法监督的相关政策法规，明确环境执法监督的工作原则、机构设置、职能职责等事项，推动行政执法责任制和责任追究制度落实落地^[17]。二是要加强环境执法监督工作的队伍建设，设立专门机构，加强环境执法监督队伍的专业化建设，全面提升监督能力。三是要创新监督方式，全面推行“双随机、一公开”执法模式。随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员；抽查情况及查处结果要及时向社会公开。“双随机、一公开”对打击环境违法行为、推进环境监管制度化、规范化具有积极意义。为全面推行这一执法模式，要从动态完善检查对象名录库、分类实施随机抽查、规范现场检查行为等重点方面着手，并深入推行行政执法公示制度，强化执法人员的义务意识。

加强环境执法队伍建设

习近平总书记提出：“要建设一支生态环境保护铁军。”^[18]规范化、标准化、专业化的环境执法人才队伍，是协同打好污染防治攻坚战的中坚力量。为此，一是要加强环境执法队伍专业化建设。执法人员业务知识和法律法规的相关培训要常态化、制度化，培训围绕执法规范、执法依据、执法程序等方面展开，着力提升执法人员的专业素质和执法能力。二是要全面完成统一着装。环境执法人员着装时应当保持制服整洁统一，仪容端庄，以树立和维护环境执法队伍的良好形象。三是要建立健全环境执法激励机制。对环境执法过程中表现突出的集体和个人进行表彰，大力宣传执法中涌现出的先进个人和典型事迹，切实提升环境执法队伍的荣誉感和归属感。

为遏制环境违法行为，切实保护生态环境，还应当完善环境行政执法与刑事司法的衔接规则，健全各级生态环境部门与公安机关、司法机关的执法司法信息共享、案情通报、证据衔接、案件移送等机制，联合制定线索通报、提前介入、涉案物品保管和委托鉴定等程序，积极推动环境行政执法与刑事司法实现无缝衔接。

2023年 18期

促进全民守法为打好污染防治

攻坚战培育社会基础

所谓全民守法，是指全体人民普遍尊重和信仰法律，自觉主动地遵守法律规定的各项要求。实现全民守法，是使法律得到落实的根本保证。多年来，我国高度重视全民守法工作，全民守法的程度有所提高，为推动环境法律的落实发挥了重要作用。但是，受多种因素的影响，我国一些地方“有法不知道、知道不遵守”的问题还比较突出，严重影响了法律的实施效果。因此，为取得污染防治攻坚战的决定性胜利，还需要在实现全民守法建设法治社会层面下更大的功夫。

习近平总书记强调：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”^[19]在2023年全国生态环境保护大会上，习近平总书记指出：“要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力。”^[1]这些重要讲话为做好新时期环境领域的全民守法工作指明了工作方向。为此，建议从以下三方面推进全民守法工作。

增强全民守法意识

每个公民都应当成为环境污染防治工作的实践者、推动者和倡议者，牢固树立生态价值观，提升自身生态文明素养；遵守生态环境法律法规，履行生态环境保护义务；及时了解生态环境政策法规和信息，学习掌握环境污染治理等方面的科学知识和技能；积极参与和监督生态环境保护工作，运用环境法律维护自身环境权益，努力使尊法、学法、守法、用法在全社会蔚然成风^[10]。

强化普法宣传工作

全民普法是全面依法治国的长期基础性工作。建议有关部门强力推动生态环境保护领域的普法工作，贯彻落实《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021－2025年）》，创新法治宣传方式，围绕生态文明建设开展针对性强的法治宣传教育；国家通过多种形式开展生态文明宣传教育活动，抓住“世界环境日”“世界海洋日”“植树节”等重要节点，广泛宣传生态环境法律法规。2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议决定将8月15日设立为全国生态日，对提高全社会生态文明意识，增强全民生态环境保护的思想自觉和行动自觉具有重要意义。应当以此为契机，进一步推进环保领域的全民守法活动。

依法保障公民的知情权和监督权

公民依法享有获取环境信息、参与和监督生态环境保护的权利，依法保障公民的知情权和监督权，有利于发挥公民参与环境污染防治工作的主动性和创造性。为此，一是要做好环境信息公开工作。相关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民参与和监督环境保护工作提供便利。二是要完善信访投诉举报制度。依法及时处理公民信访投诉举报；完善举报奖励机制，明确获奖条件，细化奖励标准，丰富奖励形式。对通过举报避免重大生态环境违法行为发生、消除重大生态环境安全隐患等情形，可对举报人实施重奖，同时，要对举报人个人信息严格保密。

2023年 18期

完善党内法规为打好污染防治

攻坚战提供有效保障

所谓党内法规，是指党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省（区、市）党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度^[20]。近年来，我国高度重视环境保护领域的党内法规建设，陆续出台了一系列督促党政领导干部遵守环境保护法律政策的党内法规，包括《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等，为保障环境保护法律法规的落实，发挥了十分重要的作用。在当前形势下，仍然存在继续高度重视、继续抓紧完善的迫切需要。

习近平总书记强调：“要坚持制度治党、依规治党，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力。”^[10]在2023年全国生态环境保护大会上，党中央要求加强组织领导，严格落实责任，强化支撑保障；地方各级党委和政府要坚决扛起美丽中国建设的政治责任，抓紧研究制定地方党政领导干部生态环境保护责任制，建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系^[1]。为贯彻习近平总书记重要讲话精神，切实打好污染防治攻坚战，应当在以下方面进一步强化环境保护领域党内法规建设。

促进党内法规与环境法律的衔接和协调

环境保护党内法规与环境立法相辅相成、有机衔接，都是生态文明法治保障的重要组成部分。习近平总书记指出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调；形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”^[21]为实现环境保护党内法规和环境法律的相互衔接，应当理顺两者之间的关系，在环境治理目标、责任追究、调整范围、案件移送等方面，促进党内法规与环境法律的内在统一和协调一致。

加强生态环境保护督察

习近平总书记强调：“要深入开展生态环境保护督察，继续发挥中央生态环境保护督察利剑作用。”^[1]为此，应当全面贯彻《中央生态环境保护督察工作规定》，压紧压实全面从严治党主体责任，持续强化督察队伍建设；健全中央和省级两级生态环境保护督察体制，将污染防治攻坚战任务落实情况作为重点；强化督察问责，不断完善督察制度规范体系。

强化责任落实

生态环境保护能否落到实处，关键在党政领导干部。因此，要把生态环境保护融入全面从严治党主体责任，强化党政领导干部生态环境保护职责。一是要强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”。各级党委、政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委、政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。各级党委、政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。二是要强化生态环境损害责任终身追究制度。党政领导干部在任期内造成严重环境污染和生态破坏的，不论是否已经调离、提拔或退休，都应当依规追责。

2023年 18期

结语

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，是保护生态环境、打好污染防治攻坚战的有力武器。要以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，深入学习贯彻2023年全国生态环境保护大会精神，在立法、执法、守法、党内法规等层面作出新的努力，为深入打好污染防治攻坚战提供有力的法治保障，为全面建设美丽中国作出新的更大的贡献。

2023年 18期

孙佑海：天津大学法学院讲席教授、国家生态环境保护专家委员会委员、天津大学中国绿色发展研究院执行院长

[1]全面推进美丽中国建设 加快推进人与自然和谐共生的现代化[N].人民日报, 2023-07-19(01).

[2]坚持节约资源和保护环境基本国策 努力走向社会主义生态文明新时代[N]. 人民日报, 2013-05-25(01).

[3]完善生态文明制度体系，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境[EB/OL]. (2018-03-05). http:///n1/2018/0305/.

[4]树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识 努力走向社会主义生态文明新时代[N]. 人民日报, 2016-12-03(01).

[5]推动形成绿色发展方式和生活方式 为人民群众创造良好生产生活环境[N]. 人民日报, 2017-05-28(01).

[6]习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N]. 人民日报, 2017-10-28(01).

[7]顾仲阳. 坚决打好污染防治攻坚战 推动生态文明建设迈上新台阶[N]. 人民日报, 2018-05-20(01).

[8]坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障[N]. 人民日报, 2020-11-18(01).

[9]习近平主持中央政治局第二十九次集体学习并讲话[EB/OL].（2021-05-01）. https:///xinwen/2021-05/01/content_.htmjump=false.

[10]习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N]. 人民日报, 2022-10-26(01).

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[12]张文显. 法理学（第五版）[M]. 北京: 高等教育出版社, 2018: 226.

[13]孙佑海. 行政许可法原则下的环评许可：适用与展开[J]. 环境工程技术学报, 2022(6): 1733-1739.

[14]深化依法行政，全面推进依法治污[EB/OL]. （2023-05-05）. http:///a/6_9.

[15]邓小兵. 跨部门与跨区域环境资源行政执法机制的整合与协调[J]. 甘肃社会科学, 2018(2): 182-187.

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[17]李浩. 全面依法治国背景下强化新时代行政执法监督的思考[J].中国法治, 2023(3): 64-69.

[18]顾仲阳. 坚决打好污染防治攻坚战 推动生态文明建设迈上新台阶[N]. 人民日报, 2018-05-20(01).

[19]坚持严格执法公正司法深化改革 促进社会公平正义保障人民安居乐业[N]. 人民日报, 2014-01-09(01).

[20]中共中央办公厅法规局. 中国共产党党内法规体系[N]. 人民日报, 2021-08-04(01).

[21]坚定不移走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设[N]. 人民日报, 2021-12-08(01).

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