【农村养老专家谈】米红、司婉婉：科学制定养老服务动态覆盖率，加快推进中国特色养老服务体系

科学制定养老服务动态覆盖率，加快推进中国特色养老服务体系

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化和共同富裕的现代化。农村作为共富难点与人口高质量发展的关键领域，是以人口高质量发展支撑中国式现代化建设的重要内容。我国农村人口正面临加速的老龄化、快速的高龄化和失能、失智的多健康状态的长寿化的挑战。因此，积极深入实施国家人口老龄化战略与乡村振兴战略显得尤为急迫。

农村率先进入超老龄社会且人口老龄化速度更快，农村老年人口（包含乡镇人口和农村人口）基数庞大且增长速度较快，根据“七普”各年龄组统计数据及生命表中各年龄组死亡概率，预测在2020-2041年期间，我国农村60岁以上老年人数量持续上升，2027年后上升速度明显加快，因此，深入实施积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略迫在眉睫。

近日，民政部印发了《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，《意见》提出，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持政府引导、社会参与、集体互助、家庭尽责，坚持尽力而为、量力而行，强化农村基本养老服务供给，着力提高农村养老服务质量水平，为加快推进中国特色养老服务体系成熟定型奠定坚实基础。

《意见》明确，到2025年，农村养老服务网络进一步健全，每个县（市、区、旗）至少有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构，省域内总体乡镇（街道）区域养老服务中心服务覆盖率不低于60%，互助养老因地制宜持续推进，失能照护、医康养结合、助餐、探访关爱、学习娱乐等突出服务需求得到有效满足。再经过一段时间的努力，县域统筹、城乡协调、符合乡情的农村养老服务体系更加完善，农村老年人的获得感、幸福感、安全感不断提升。

据本课题组预测，在2020-2050年期间，由于上世纪60年代“婴儿潮”的老龄化影响，60岁及以上农村人口将持续增加，于上世纪60年代“婴儿潮”人口步入65岁老龄，2037年达到最大值，预计在27000万人左右，即人口老龄化“高峰期”；而在2037年后60岁及以上人数轻微下降，直至2046年轻微增加，这主要是由于第三次婴儿潮中段（1986-1990年）出生人口开始进入60岁年龄段，同时，受人口期望寿命的影响及1950年代我国第一次婴儿潮人口的相继退出生命历程的双重作用，将导致我国人口老龄化进入“高原期”的人口老龄化+高龄化并伴随失能、半失能、失智、半失智的多健康状态的长寿化形态。因此，为保证能够全面应对农村人口老龄化加剧的问题，强化对农村老年人口的保障工作，建议2035年实现省域内体乡镇（街道）区域养老服务中心服务全覆盖。基于此，本课题组分别按照能存60+农村人口以及65+农村人口的的预测数目，给出2025-2035年覆盖率的分阶段演进特征。

2025年至2029年：快速发展期

政策推动阶段：根据目标，到2025年，农村养老服务网络已经形成了一定的基础，每个县至少有一所失能照护机构，且乡镇层面的服务中心覆盖率达到了60%。这一时期，政策的实施效果会逐渐显现，地方政府应此基础上继续扩大服务范围，提升服务质量，尤其是增强失能照护能力、医养结合服务等方面。

人口结构动态分析：考虑到中国农村地区老龄化趋势的加速，特别是在2027年这一关键节点，我国65岁及以上老年人口年增长首次突破1000万并将持续此态势20多年，与此同时，遭遇与少子化首次叠加风险挑战，受特定年份（如羊年生育低谷及随后龙年、蛇年、马年生育小高峰后的回落）的叠加影响，农村老年人口比例预计将持续攀升，对专业化、多样化的养老服务需求将急剧增长。

为有效应对这一人口结构变化，养老服务体系建设的步伐必须加速以匹配日益增长的需求，2025-2027年是养老服务体系建设的关键时点，高峰预备期。因此，为配合60岁以上农村人口的养老服务需求，覆盖率需以平均每年增加4个百分点的速度推进，目标是在2030年前达到80%的乡镇覆盖面。如果按照65岁以上农村人口数量的发展趋势，为应对2027年进入严重少子化和深度老龄化叠加后的第一个重要的发展节点，则在2027年之前需达到80%的覆盖率，此后稳步提升，至2030年，覆盖率达到85%左右。

2030年至2035年：全面覆盖与质量提升期

目标实现阶段：如果设定2035年为全面覆盖的目标，从2030年开始，政策实施将进入冲刺阶段，着重于解决剩余未覆盖地区的养老服务问题，同时深化服务内容，提升服务质量。

人口预测调整：目前，中国城镇化速度在放缓，但农村人口仍将持续减少。预计到2035年，农村人口比例可能降至更低。尽管农村人口总量减少，但老年人口比例可能继续上升，这要求养老服务不仅要追求广度上的全面覆盖，更要注重深度上的服务升级。

2035年至2050年：智慧颐养与持续优化期

人口老龄化高原期：2035年之后，60+农村人口增长态势逐步平缓，65+农村人口增长态势在2040年之后趋于平缓，农村人口老龄化进程来到高原期。2035年至2050年，此时，农村养老体系已经全覆盖，在此基础上，面对人口老龄化高原期的挑战，养老服务体系建设应聚焦于智慧颐养与持续优化，确保政策的高效协同，整合城乡居民基本养老保险与长期护理保险等制度，形成全面覆盖、多层联动、科技支撑、公平高效的养老服务体系。要推进城乡一体化进程，利用财政与公共资源的合理调配，填补农村养老服务的短板。

最后，随着高龄老人增多，农村老年人死亡人口数也将攀升，丧葬补助金也将面临较大压力。根据各年龄组统计数据及生命表中各年龄组死亡概率，预测2035年我国60岁以上农村老人死亡人口数将达到360多万人，65岁以上农村老人死亡人口数约为280万人，在2035年实现省域内总体乡镇（街道）区域养老服务中心服务全覆盖的基础上，需进一步规划2035年至2050年期间的农村养老服务体系建设，以应对农村65岁以上人口退出生命历程的高峰期所带来的挑战。政府应加大投入，将殡葬服务纳入养老服务网络，并适时调整丧葬补助标准，完善相关补贴与优惠政策，提升殡葬服务业、长期护理、临终关怀的规范化与人性化，减轻家庭经济负担，确保每位老年人都能得到妥善安置，全面构建起农村养老与善后服务的完整体系，促进社会和谐与共同富裕的协同发展。